La giurisprudenza del Consiglio di Stato dal 22 al 24 dicembre 2025

Nella seconda settimana di dicembre 2025 il Consiglio di Stato ha pubblicato 10 sentenze in tema di contrattualistica pubblica nella vigenza del D. Lgs. 36/2023:

• Sentenza 10139/2025 in tema di costi della manodopera;
• Sentenza 10146/2025 in tema di uso di professionisti esterni nell’appalto integrato;
• Sentenza 10160/2025 in tema di mancata divisione in lotti;
• Sentenza 10162/2025 in tema di possesso SOA nella categorie scorporabili;
• Sentenza 10185/2025 in tema di requisiti tecnici molto stringenti;
• Sentenza 10201/2025 in tema di CCNL;
• Sentenza 10237/2025 in tema di valutazione di criteri tabellari;
• Sentenza 10250/2025 in tema di termini di impugnazione;
• Sentenza 10270/2025 in tema di termini di impugnazione di una procedura di finanza di progetto;
• Sentenza 10297/2025 in tema di periodo su cui parametrare il possesso dei requisiti economici nei lavori di importo rilevante;

Consiglio di Stato 10139/2025

La STAZIONE APPALTANTE indice una procedura di per l’affidamento del servizio di assistenza scolastica specialistica in favore degli alunni disabili e ALFA contesta l’aggiudicazione a BETA per una presunta sottostima dei costi del personale e delle figure professionali necessarie per i servizi migliorativi, ritenendo che l’offerta non fosse sostenibile nel lungo periodo e che i giustificativi forniti fossero inattendibili poiché riferiti a un arco temporale errato. Il TAR Latina, nella sentenza 579/2025, respinge il ricorso, osservando che le contestazioni sollevate non riguardavano i costi diretti della commessa, per i quali sussisteva un rigoroso obbligo di quantificazione e verifica, ma profili secondari e indiretti che non inficiavano la tenuta complessiva del giudizio tecnico-discrezionale espresso dalla stazione appaltante e ora il Consiglio di Stato conferma la sentenza ritenendo le giustificazioni presentante in sede di verifica dell’anomalia plausibili e documentate, escludendo qualsiasi profilo di abnormità o travisamento dei fatti nell’operato della STAZIONE APPALTANTE, unico caso in cui il giudice può sindacarne il potere discrezionale.

Consiglio di Stato 10146/2025

La STAZIONE APPALTANTE indice una procedura di gara per l’affidamento di un appalto integrato concernente la realizzazione di una palestra. ALFA contesta la presunta violazione dell’obbligo di inserire un giovane professionista nel gruppo di progettazione, l’illegittima attribuzione di punteggi premiali per professionalità esterne non formalmente legate al raggruppamento aggiudicatario. Il TAR Basilicata, nella sentenza 412/2025, respinge e ALFA impugna la sentenza al Consiglio di Stato che ora accoglie il ricorso e la riforma focalizzando la propria attenzione sulla distinzione tra la mera indicazione dei progettisti e l’istituto dell’avvalimento premiale.

Sebbene nell’appalto integrato sia consentito indicare professionisti esterni per soddisfare i requisiti di partecipazione, tale facoltà non si estende automaticamente alle risorse utilizzate per migliorare l’offerta tecnica e ottenere punteggi aggiuntivi, caso in cui non è sufficiente un semplice rapporto di collaborazione o consulenza. In queste fattispecie è necessario un formale contratto di avvalimento che vincoli l’ausiliario anche nei confronti della STAZIONE APPALTANTE. Poiché l’aggiudicataria aveva beneficiato di punteggi per figure professionali aggiuntive senza produrre i necessari contratti di avvalimento, l’aggiudicazione è stata ritenuta illegittima ed è stata quindi annullata con il conseguente passaggio di ALFA come prima in graduatoria.

Consiglio di Stato 10160/2025

ALFA impugna gli atti di una procedura aperta per l’affidamento del servizio di gestione operativa e logistica della flotta aerea antincendio “Canadair”, caratterizzata da un solo lotto di importo a base d’asta particolarmente elevato, giustificato dalla unitarietà delle prestazioni e dalla volontà di valorizzare economie di scala, nonostante la lex specialis prevedesse lo schieramento della flotta su tre diverse basi regionali, ma il TAR Lazio, nella sentenza 5923/2025, respinge il ricorso, ritenendo correttamente motivata la scelta, sebbene in parte integrate in sede processuale.

Ora il Consiglio di Stato ribalta la sentenza evidenziando un errore fondamentale nella valutazione della legittimità dell’azione amministrativa, perché il principio della suddivisione in lotti impone un onere motivazionale rigoroso che deve precedere la determinazione assunta e non seguirla. In particolare, è stata censurata l’inammissibile integrazione postuma della motivazione avvenuta in sede di giudizio, ribadendo che gli scritti difensivi non possono colmare i vuoti dei provvedimenti amministrativi, mentre sotto il profilo sostanziale è stata ritenuta insufficiente la motivazione limitata alla dichiarazione della unitarietà funzionale tra gestione logistica e operativa.

Consiglio di Stato 10160/2025

La STAZIONE APPALTANTE indice una gara per l’affidamento di un appalto integrato concernente la riqualificazione di un plesso scolastico, finanziato nell’ambito del PNRR e ALFA contesta l’aggiudicazione disposta in favore di BETA per il mancato possesso della qualificazione SOA per una categoria scorporabile e per l’assenza della relativa dichiarazione di subappalto obbligatorio, ritenuta non sanabile attraverso il soccorso istruttorio. Il TAR Basilicata, nella sentenza 392/2025, respinge rilavando che la volontà di ricorrere al subappalto era desumibile dal documento di gara unico europeo e che la qualificazione nella categoria prevalente del concorrente era sufficiente a coprire le lavorazioni specialistiche inferiori a determinate soglie dimensionali previste dal disciplinare, rendendo di fatto irrilevanti le contestazioni sulla qualificazione specifica.

Ora il Consiglio di Stato accoglie il ricorso di ALFA e ribalta la sentenza appellata chiarendo che, nel sistema attuale, è venuta meno la possibilità per l’affidatario di eseguire direttamente lavorazioni per le quali non possiede specifica qualificazione, indipendentemente dalla loro incidenza percentuale rispetto all’importo totale. Di conseguenza, il disciplinare di gara deve essere interpretato in senso conforme alla legge e se un operatore è privo della qualificazione necessaria per una categoria scorporabile, deve obbligatoriamente dichiarare la volontà di ricorrere al subappalto già in sede di offerta. Nel caso di specie, l’aggiudicataria BETA si era limitata a una generica riserva di subappalto, formulata con espressioni meramente eventuali che non integravano un impegno giuridico certo verso l’amministrazione. Tale lacuna, incidendo su un elemento essenziale per la verifica dell’idoneità all’esecuzione, non poteva essere colmata mediante il soccorso istruttorio, poiché quest’ultimo avrebbe comportato un’inammissibile modifica postuma dell’offerta.

Consiglio di Stato 10185/2025

ALFA impugna il disciplinare di gara di una procedura per l’affidamento di una copertura assicurativa a causa di una clausola che imponeva ai concorrenti, a pena di esclusione, il possesso di un requisito di capacità tecnica particolarmente stringente: la presenza, alle proprie dirette dipendenze, di un dipartimento interno dedicato alla gestione dei sinistri in ambito aeronautico, vietando espressamente il ricorso a strutture esterne o al subappalto. ALFA lamenta come tale previsione abbia una portata discriminatoria ed escludente, ledendo la libertà organizzativa dell’impresa e ponendosi in contrasto con la normativa di settore, che invece considera fisiologica l’esternalizzazione delle funzioni accessorie come il claims management. Il TAR Lazio, nella sentenza 11120/2025, rigetta il ricorso ritenendo che la STAZIONE APPALTANTE sia legittimata a prescrivere requisiti di capacità tecnica superiori ai minimi di legge, purché gli stessi risultino attinenti e proporzionati all’oggetto del contratto.

Ora il Consiglio di Stato conferma la sentenza evidenziando come la scelta della STAZIONE APPALTANTE fosse pienamente coerente con la necessità di garantire standard qualitativi elevati in un settore complesso come quello aeroportuale. La gestione dei sinistri, sebbene prestazione accessoria rispetto all’assunzione del rischio, è strettamente strumentale al corretto adempimento del contratto assicurativo e alla valutazione della stabilità operativa del concorrente e la limitazione all’esternalizzazione trova un fondamento giuridico nelle cautele imposte dal diritto eurounitario, volte a prevenire rischi di governance e pregiudizi alla qualità del servizio.

Consiglio di Stato 10201/2025

La STAZIONE APPALTANTE indice una gara per l’affidamento del servizio di ristorazione scolastica e domiciliare ma ALFA contesta l’omessa esclusione dell’aggiudicataria BETA a causa della discrepanza tra il contratto collettivo indicato nella lex specialis e quello richiamato da BETA nelle proprie giustificazioni, profilando una violazione delle tutele minime e l’omessa presentazione della dichiarazione di equivalenza. Il TAR Lombardia, nella sentenza 1635/2025, accoglie il ricorso perché BETA avrebbe fatto riferimento a una versione obsoleta del CCNL.

Ora il Consiglio di Stato ribalta la decisione chiarendo che nell’offerta di BETA non sussisteva alcuna volontà di applicare un contratto collettivo differente da quello richiesto essendo correttamente identificato il settore di riferimento e che erano state utilizzate comunque le tabelle ministeriali più recenti all’epoca disponibili con la precisazione che i costi sarebbero stati attualizzati agli incrementi previsti dal rinnovo contrattuale del 2024, allora qualificato come mera ipotesi di accordo.

Consiglio di Stato 10237/2025

La STAZIONE APPALTANTE indice una gara per l’affidamento della progettazione esecutiva e della realizzazione di un impianto fotovoltaico galleggiante, prevedendo l’assegnazione di un punteggio fisso qualora l’altezza libera al di sotto dei pannelli fosse risultata pari o superiore a una determinata soglia, a condizione che tale dato fosse esplicitamente riscontrabile nella scheda tecnica allegata all’offerta. ALFA contesta l’attribuzione di un punteggio nullo in proprio favore e, parallelamente, il punteggio massimo riconosciuto all’aggiudicataria BETA, affermando che la propria offerta contenesse un impegno formale al rispetto delle altezze richieste e Il TAR Campania, nella sentenza 5603/2025, accoglie il ricorso provocando l’appello di BETA.

Ora Consiglio di Stato ribalta la decisione, ripristinando la legittimità dell’operato della STAZIONE APPALTANTE perché l’offerta di ALFA risultava carente sotto il profilo documentale e contenutistico rispetto ai rigidi oneri imposti dalla legge di gara. Difatti, l’impegno al rispetto delle altezze richieste, non solo era formulato in termini ipotetici e condizionato a future verifiche in fase di progettazione esecutiva, ma mancava totalmente della scheda tecnica o di una documentazione equivalente atta a dimostrare le caratteristiche costruttive e le dimensioni esatte della struttura. Al contrario l’offerta di BETA forniva una descrizione tecnica dettagliata e specifica, idonea a soddisfare le esigenze conoscitive dell’amministrazione. In presenza di criteri di valutazione tabellari vincolati alla produzione di specifici data sheet, la mancata allegazione degli stessi non può essere sanata da impegni generici o riproduzioni di elaborati progettuali di base e da questo consegue che l’esclusione dal punteggio non costituisce un esercizio irragionevole di discrezionalità, bensì una corretta applicazione delle regole procedurali volte a garantire la trasparenza e la par condicio tra i concorrenti.

Consiglio di Stato 10250/2025

ALFA contesta l’aggiudicazione in favore di BETA dell’affidamento del servizio di integrazione scolastica per alunni diversamente abili a causa della omessa indicazione dei prezzi unitari all’interno dell’offerta economica espressamente richiesti dalla documentazione di gara a pena di esclusione e il TAR Lecce, nella sentenza 1039/2025, accoglie il ricorso ritenendo che la clausola del bando fosse chiara e non ambigua nella sua natura tecnico-procedurale. Ora il Consiglio di Stato, investito dell’appello proposto da BETA, originaria aggiudicataria, ha radicalmente ribaltato l’esito della controversia concentrandosi sulla questione pregiudiziale della tempestività del ricorso di primo grado perché è emerso che ALFA aveva ottenuto la documentazione relativa all’offerta economica dell’aggiudicataria già diverse settimane prima della notifica del ricorso alla controinteressata. La notifica ad almeno uno dei controinteressati costituisce una condizione di ammissibilità essenziale e non sanabile dal momento che l’esigenza di certezza giuridica nelle procedure di affidamento assorbe ogni altra questione di merito relativa alla formulazione dell’offerta economica o alla legittimità delle clausole del bando.

Consiglio di Stato 10270/2025

La STAZIONE APPALTE indice una complessa procedura di affidamento in concessione della gestione di un porto turistico, avviata attraverso un invito pubblico rivolto agli operatori economici per la presentazione di proposte di finanza di progetto. All’esito dell’istruttoria la STAZIONE APPALTE seleziona la proposta formulata da un operatore terzo, dichiarandola di pubblico interesse e inserendo il relativo progetto nella programmazione triennale delle opere pubbliche. Avverso tali determinazioni insorge ALFA, gestore uscente, autore di una proposta concorrente non selezionata, ma il TAR Liguria, nella sentenza 203/2025, dichiara il ricorso inammissibile a causa della mancata tempestiva impugnazione degli atti indittivi della procedura, con cui la STAZIONE APPALTE aveva manifestato la volontà di ricorrere alla finanza di progetto. Ora il Consiglio di Stato conferma la sentenza di primo grado, ribadendo che l’interesse a contestare l’utilizzabilità in radice di un modello procedimentale sorge sin dal momento in cui la STAZIONE APPALTE ne dispone l’adozione con atti dotati di immediata valenza provvedimentale. La partecipazione alla gara senza sollevare eccezioni configura una piena acquiescenza che impedisce di metterne in discussione la validità una volta intervenuto un esito sfavorevole.

Consiglio di Stato 10297/2025

La STAZIONE APPALTANTE indice una gara per la realizzazione di un terminal di un porto e ALFA contesta la legittimità di una clausola del disciplinare che richiedeva ai concorrenti un requisito di capacità economico-finanziaria parametrato su un fatturato pari a 2,5 volte l’importo a base d’asta, da maturarsi però nell’arco temporale di dieci anni precedenti il bando, ritenuto troppo lungo perché la legge di gara avrebbe dovuto attenersi rigorosamente alle indicazioni contenute negli allegati tecnici del nuovo codice dei contratti pubblici, che limitano tale computo all’ultimo quinquennio. Il TAR Liguria, nella sentenza 982/2025, rigetta il ricorso, ravvisando l’esistenza di un’antinomia normativa all’interno del codice stesso tra le disposizioni di principio sui lavori di rilevante importo e i criteri attuativi contenuti negli allegati e ritenendo prevalente la norma che permette un’analisi del fatturato su un orizzonte decennale, poiché maggiormente idonea a garantire l’apertura del mercato.

Ora il Consiglio di Stato respinge anche l’appello, fornendo un’importante chiave di lettura sulla risoluzione delle antinomie normative nel regime precedente all’entrata in vigore delle recenti riforme correttive. I giudici di Palazzo Spada hanno chiarito che, nel contrasto tra due norme di pari grado, debba prevalere il principio di specialità. Nel caso di specie, la disposizione dedicata specificamente ai lavori di rilevante importo costituisce un regime speciale rispetto alla disciplina generale sui requisiti di capacità economica, prevalendo dunque sulle indicazioni contenute negli allegati tecnici. La decisione poggia inoltre sulla fondamentale funzione del principio di concorrenzialità, che impone all’interprete e alla pubblica amministrazione di prediligere l’opzione che favorisca la massima partecipazione possibile degli operatori economici.