La giurisprudenza del Consiglio di Stato dal 17 al 21 novembre 2025

Nella terza settimana di novembre 2025 il Consiglio di Stato ha pubblicato quattro sentenze in tema di contrattualistica pubblica nella vigenza del D. Lgs. 36/2023:

• Sentenza 8986/2025 in tema di malfunzionamenti del sistema;
• Sentenza 9052/2025 in tema di ricorso ad accordi quadro di centrali di committenza;
• Sentenza 9074/2025 in tema di risarcimento del danno per illegittima aggiudicazione di gara finanziata con fondi PNRR;
• Sentenza 9075/2025 in tema di equivalenza del CCNL;

Consiglio di Stato 8986/2025

ALFA impugna la decisione con la STAZIONE APPALTANTE ha negato l’ammissione del suo RTI ad una procedura aperta per la fornitura di computer portatili e servizi connessi che non aveva potuto correttamente partecipare entro il termine originario a causa di un errore del sistema, ascrivibile alla non corretta compilazione del numero di partita IVA, e anche in seguito alla riapertura di una seconda finestra temporale questa volta a causa dell’accesso di un compilatore con un profilo diverso (quello di “legale rappresentante”) rispetto a quello utilizzato in sede di primo accesso (“Utente Registrato”). A seguito del diniego di una ulteriore riapertura dei termini ALFA ricorre prima al TAR Lazio che nella sentenza 9715/2025 respinge il ricorso e poi al Consiglio di Stato sostenendo che il sistema di e-procurement non prevedesse un “vincolo di visibilità” chiaro e puntuale legato alla scelta del profilo di accesso.

Il Consiglio di Stato ha respinto nuovamente l’appello negando un malfunzionamento del sistema e qualificando l’impedimento come riconducibile unicamente alla scarsa diligenza professionale di ALFA sia per l’originario errore di indicazione della partita IVA, sia, soprattutto, per l’errore commesso in sede di secondo accesso, avvenuto con un profilo diverso da quello iniziale. La necessità di accedere sempre con il medesimo profilo è stata considerata un dato di comune esperienza, non richiedente particolari esplicitazioni nelle regole di gara, poiché il profilo rappresenta l’elemento univoco di identificazione dell’operatore economico all’interno del sistema. Il Consiglio di Stato ha ribadito che il concorrente, partecipando a una gara telematica, si assume i rischi derivanti da un mancato o tardivo invio dell’offerta per motivi non imputabili alla stazione appaltante, inclusi gli errori di natura tecnica legati all’uso degli strumenti telematici.

Consiglio di Stato 9052/2025

ALFA, gestore del servizio di portierato Comune impugna la delibera con la quale l’Ente aveva deciso di aderire all’Accordo Quadro Consip che comprendeva quel tipo di servizio contestando la legittimità della scelta di passare al modello di approvvigionamento centralizzato ma il TAR Sardegna, nella sentenza 518/2025, rigetta il ricorso e ALFA e ora il Consiglio di Stato conferma quella sentenza ribadendo che il ricorso ai soggetti aggregatori, come Consip, costituisce la regola generale nell’approvvigionamento di beni e servizi da parte delle pubbliche amministrazioni, non necessitando di specifica motivazione, che peraltro la STAZIONE APPALTANTE aveva anche prodotto confermando la ragionevolezza dell’esercizio della sua discrezionalità amministrativa. Difatti l’adesione ai modelli Consip non si qualifica come una sorta di affidamento diretto ma rappresenta una scelta gestionale coerente con il modello comunitario in materia di procedure ad evidenza pubblica con individuazione del miglior contraente nella fase della gara che precede la stipula dell’accordo quadro. Al contrario, l’eccezione rappresentata dal ricorso a una procedura autonoma di acquisto necessita di una motivazione rafforzata, la quale deve esplicitare le ragioni per cui il bene o servizio oggetto di convenzione non sia idoneo a soddisfare il fabbisogno specifico dell’Amministrazione. Nel caso specifico, la scelta di aderire all’Accordo Quadro Consip è stata considerata legittima, non solo per la regola della prevalenza, ma anche perché l’Accordo Consip in questione ha una maggiore ampiezza di servizi rispetto alla Convenzione regionale cui l’appellante faceva riferimento.

Consiglio di Stato 9074/2025

La STAZIONE APPALTANTE indice una gara per l’affidamento di lavori di adeguamento di un impianto di depurazione, finanziata con fondi PNRR. A seguito dell’aggiudicazione ALFA aveva impugnato l’aggiudicazione a BETA e il TAR Piemonte nella sentenza 606/2025 accoglie parzialmente il ricorso riconoscendo l’illegittimità dell’aggiudicazione. Tuttavia, in applicazione della disciplina speciale prevista per gli appalti PNRR (che richiamava la non caducabilità del contratto già stipulato e ammetteva il solo risarcimento per equivalente), il TAR dispone una istruttoria sul danno e in seguito condanna l’aggiudicataria BETA al pagamento in favore di ALFA del il lucro cessante.

BETA ricorre al Consiglio di Stato anche contro la condanna al pagamento del risarcimento del lucro cessante in quanto non correttamente provato e ora il Consiglio di Stato accoglie il ricorso riformando la decisione di primo grado quanto a questa parte, ribadendo il consolidato principio secondo cui, nell’ambito della responsabilità extracontrattuale della pubblica amministrazione per illegittima aggiudicazione, sul concorrente pretermesso grava il rigoroso onere di dimostrare l’esistenza e l’entità del danno subito, non sussistendo alcun automatismo risarcitorie. Quanto al danno curriculare la sentenza di primo grado è stata invece confermata . Il Consiglio di stati ribadisce quindi ritenendo anche in questo caso gli elementi probatori addotti da ALFA non sufficienti a dimostrarne l’esistenza.

Consiglio di Stato 9075/2025

ALFA, esclusa da una gara d’appalto per l’affidamento dei servizi di pulizia a seguito della verifica di congruità dei costi della manodopera, in cui era emerso che ALFA applicava un CCNL che non garantiva le medesime condizioni previste da quello preso a riferimento dalla STAZIONE APPALTANTE e che le giustificazioni presentate sui costi della manodopera erano relative ad un monte ore inferiore a quello presentato in sede di offerta, ricorre al TAR Campania che, nella sentenza 1463/2025 respinge il ricorso ritenendo non provata la coerenza del CCNL scelto con l’oggetto dell’appalto e la garanzia di tutele equivalenti per i dipendenti e inoltre confermando l’insufficienza delle giustificazioni relative al monte ore della manodopera.

Ora il Consiglio di Stato respinge l’appello chiarendo che, sebbene l’operatore economico abbia la libertà di individuare un diverso CCNL rispetto a quello di riferimento, l’impresa ha l’onere di dimostrare che le tutele offerte siano equivalenti a quelle garantite dal CCNL indicato dalla STAZIONE APPALTANTE, cosa non provata nel caso di specie. Inoltre, ha ritenuto fondato il rilievo sulla discrasia tra il monte ore indicato nell’offerta tecnica (90.150,15 ore triennali) e quello giustificato in sede di verifica (50.954,00 ore triennali), considerandola una vera e propria modifica dell’offerta, priva di puntuale motivazione e in violazione del principio di coerenza. In presenza di una clausola sociale che impone l’assorbimento del personale uscente le offerte dovevano necessariamente prevedere le stesse ore di servizio attualmente svolte e il riassorbimento con riconoscimento delle medesime tutele.