La giurisprudenza della Quinta Sezione del Consiglio di Stato dal 27 al 31 ottobre 2025

Nell’ultima settimana di ottobre 2025 la quinta sezione del Consiglio di Stato ha pubblicato sei sentenze in tema di contrattualistica pubblica nella vigenza del D. Lgs. 36/2023:

• Sentenza 8289/2025 in tema di cumulo alla rinfusa;
• Sentenza 8352/2025 in tema di offerte riconducibili ad unico centro direzionale;
• Sentenza 8428/2025 in tema di composizione della commissione giudicatrice, di conflitto di interesse e di non conformità della piattaforma tecnologica utilizzata;
• Sentenza 8429/2025 in tema di stime del valore di una concessione e di clausola di sostituzione del personale impiegato dall’aggiudicatario;
• Sentenza 8442/2025 in tema di equo compenso;
• Sentenza 8443/2025 in tema di requisiti tecnici minimi e rispetto dei CAM.

Consiglio di Stato 8289/2025

La STAZIONE APPALTANTE bandisce una gara per un accordo quadro triennale di manutenzione di opere d’arte alla quale partecipano due soli RTI, e che viene aggiudicata a BETA perché ALFA viene esclusa a causa dell’anomalia della sua offerta. ALFA ricorre al TAR Bologna che, nella sentenza 828/2025 accoglie il ricorso rilevando che l’esclusione per anomalia dell’offerta non era stata adeguatamente motivata perché non si era tenuto conto delle giustificazioni fornite dall’impresa in relazione ai costi della manodopera della particolare struttura organizzativa della rete di imprese di cui faceva parte essa faceva parte.

BETA appellava la sentenza censurando la possibilità riconosciuta ad ALFA organizzata in “rete di imprese” di avvalersi del meccanismo del cumulo alla rinfusa per la sua qualificazione e ora il Consiglio di Stato chiarisce che il cumulo alla rinfusa è istituto proprio dei consorzi stabili e non si estende alle reti d’impresa, salvo espressa previsione. L’equiparazione che il codice ammette tra rete e consorzio stabile è limitata alla sola attestazione SOA e non implica l’estensione del regime di qualificazione in gara né, a maggior ragione, dell’avvalimento “ex lege” tipico dei consorzi stabili.

Consiglio di Stato 8352/2025

ALFA viene esclusa da una gara perché la sua offerta sarebbe riconducibile a un unico centro decisionale insieme a quella di BETA, altro concorrente, sulla base di una serie di indizi, tra cui marcate somiglianze redazionali e contenutistiche, elementi di impaginazione e struttura dei documenti tecnici, nonché sulla base della circostanza che entrambe le offerte erano state predisposte dallo stesso professionista. ALFA impugna il provvedimento di esclusione lamentando la violazione del contraddittorio cristallizzato in modo specifico dal disciplinare di gara, poiché la STAZIONE APPALTANTE aveva adottato il provvedimento senza acquisire preventivamente le sue osservazioni e sostenendo che le somiglianze tra le offerte derivassero dal comune utilizzo di un consulente esterno e non da un unico centro decisionale.

Il TAR Lombardia, nella sentenza 1484/2024 accoglie il rilevando l’inadeguatezza dell’istruttoria e l’assenza di un confronto preventivo con l’operatore economico e la STAZIONE APPALTANTE ricorre in appello che l’istruttoria fosse sufficiente e che il contraddittorio non fosse necessario né utile, richiamando la natura tecnico-discrezionale dell’accertamento e l’irrilevanza, in concreto, di un apporto partecipativo. Il Consiglio di Stato ha ora innanzi tutto valorizzato l’autovincolo contenuto nel disciplinare, che prevedeva espressamente il contraddittorio per le esclusioni fondate su indizi di unicità del centro decisionale affermando che in presenza di un accertamento con margini di opinabilità, tale garanzia è, in via tendenziale, assolutamente necessaria salvo ipotesi eclatanti, per cui in casi come quello in esame, l’esigenza di completezza istruttoria avrebbe imposto un confronto preventivo con l’operatore, e confermando l’illegittimità dell’esclusione per difetto di contraddittorio.

Consiglio di Stato 8428/2025

ALFA partecipa ad una gara d’appalto per la realizzazione di interventi di manutenzione straordinaria su un canale e, classificatasi terza, impugna l’aggiudicazione contestando la composizione della commissione giudicatrice, e la non conformità della piattaforma digitale utilizzata. Il TAR Piemonte, nella sentenza 537/2025 rigetta il ricorso affermando che la commissione è competente in ragione dell’integrazione delle professionalità dei suoi componenti qualificando l’intervento del Politecnico come mero supporto esterno e non come delega della funzione valutativa, ed ritenendo non provato l’asserito conflitto di interessi e infine dichiarando inapplicabile la disciplina sulla certificazione della piattaforma in ragione del momento di pubblicazione della gara.

Ora il Consiglio di Stato ha confermato la decisione di primo grado e ha ribadito che la competenza della commissione va valutata nel suo insieme e non richiede una perfetta coincidenza tra l’esperienza dei singoli commissari e ogni singolo aspetto della gara e che l’’utilizzo di un supporto tecnico esterno è legittimo, in quanto limitato a quesiti specifici e non sostituisce del potere discrezionale di valutazione e attribuzione dei punteggi, che rimane comunque in capo alla sola commissione. Quanto al conflitto di interessi, il Collegio ha confermato che spetta a chi lo invoca fornirne adeguata dimostrazione e che non è sufficiente dedurlo in via meramente potenziale. Infine, è stata confermata l’irrilevanza della censura sulla certificazione della piattaforma digitale in ragione della data di pubblicazione del bando.

Consiglio di Stato 8429/2025

ALFA, concessionaria uscente del servizio di caffetteria presso il museo degli Uffizi di Firenze, impugna il nuovo bando in cui il servizio è esteso ad un altro piano dell’edificio che l’avrebbe di fatto esclusa dalla gara a causa della stima eccessivamente elevata del valore della concessione e di conseguenza del valore dei requisiti di capacità economico-finanziaria e tecnico-professionale richiesti, nonché a causa della previsione di clausole che consentono all’Amministrazione di ingerirsi nell’organizzazione del concessionario. Il TAR Toscana nella sentenza 710/2025 rigetta il ricorso ritenendo coerenti i dati finanziari di partenza utilizzati dall’Amministrazione basate sui trend di visitatori e sui resoconti proprio di ALFA.

Ora il Consiglio di Stato ha confermato la decisione di primo grado, ritenendo le stime ragionevoli e quindi insindacabili nell’ambito della discrezionalità amministrativa. Sull’ingerenza sul personale, il Consiglio di Stato ha ribadito il generale potere di controllo della pubblica amministrazione sulla gestione della concessione. La clausola, che consente di richiedere la sostituzione del personale non idoneo, è stata considerata pienamente legittima in quanto connessa all’assunzione del rischio operativo da parte del concessionario e alla necessità di garantire standard qualitativi adeguati in relazione alla regolare esecuzione del servizio.

Consiglio di Stato 8442/2025

La STAZIONE APPALTANTE  bandisce una procedura per l’affidamento di un servizio di ingegneria e architettura, avente ad oggetto la verifica della vulnerabilità sismica di un fabbricato a Campobasso, che includeva anche indagini strumentali, rilievi e la redazione del documento di fattibilità delle alternative progettuali. ALFA viene esclusa in quanto la sua offerta, pur applicando un ribasso del 100% sulle sole spese accessorie, non garantisce la corresponsione dell’equo compenso e impugna l’aggiudicazione affermando che il ribasso totale fosse applicato unicamente alle voci di spesa ribassabili, lasciando intatti gli importi relativi alle attività professionali, ai costi di manodopera e agli oneri per la sicurezza. Il TAR Molise nella sentenza 98/2025 rigetta il ricorso affermando che l’offerta ALFA ha eluso la disciplina sull’equo compenso, poiché il ribasso del 100% sulle altre voci ha finito per ridurre ridotto il compenso al di sotto della soglia legittimamente fissata.

Ora il Consiglio di Stato conferma la sentenza di primo grado e ribadisce che, quando la lex specialis fissa l’importo non ribassabile dell’equo compenso in base ai criteri tabellari, l’operatore economico che intenda contestare tale determinazione ha l’onere di impugnare direttamente la previsione di gara; in assenza di ciò, la presentazione di un’offerta che, di fatto, riduce l’entità del compenso al di sotto della soglia fissata, sebbene formalmente si affermi di non aver applicato ribassi, costituisce una violazione oggettiva della legge di gara e legittima l’esclusione.

Consiglio di Stato 8443/2025

ALFA, seconda classificata in una gara per affidare i servizi di noleggio, lavaggio e manutenzione di indumenti per il personale di ARPAE Emilia-Romagna, impugna l’aggiudicazione a favore di BETA che avrebbe presentato una offerta priva dei requisiti tecnici minimi per alcuni indumenti (cotone all’85% anziché al 100%) e che violava i requisiti minimi CAM quanto al progetto previsto per il riuso degli indumenti. Il TAR Emilia Romagna nella sentenza  488/2025 ha rigettato il ricorso affermando che le caratteristiche tecniche previste dal capitolato (come la composizione al 100% di cotone) non fossero qualificabili come requisiti minimi essenziali dell’offerta. Riguardo al progetto di riutilizzo, il TAR ha considerato improprio il richiamo ai CAM da parte della ricorrente, in quanto la lex specialis della gara faceva riferimento a un progetto concernente il futuro, non alla dimostrazione di misure attuate in precedenti contratti.

Ora il Consiglio di Stato ha confermato la decisione del TAR ribadendo che le specifiche tecniche degli indumenti, pur non integralmente possedute dall’offerta aggiudicataria, non erano previste a pena di esclusione né individuavano, con sufficiente margine di certezza, caratteristiche tecniche minime essenziali. Esse fungevano piuttosto da parametro del criterio discrezionale di valutazione dell’offerta tecnica, informato al soddisfacimento dei requisiti richiesti per le specifiche attività cui gli indumenti erano destinati. Di conseguenza, la non totale rispondenza non si è risolta in un inammissibile aliud pro alio. Riguardo al secondo motivo, il Consiglio di Stato ha stabilito che la clausola del disciplinare di gara relativa al progetto di riutilizzo riguardava il progetto futuro e, pur non essendo coerente con la disciplina sui CAM che richiedeva invece la dimostrazione di misure attuate in precedenti contratti, era rimasta inoppugnata e prevaleva. Le contestazioni sulla completezza e congruenza degli accordi di collaborazione erano dunque irrilevanti, in quanto il disciplinare non richiedeva la produzione di atti negoziali ma la valutazione del progetto.