La giurisprudenza del Consiglio di Stato dal 21 al 25 settembre 2026

Nella prima settimana di settembre 2026 il Consiglio di Stato ha pubblicato 7 sentenze in tema di contrattualistica pubblica nella vigenza del D. Lgs. 36/2023:

• Sentenza 6984/2026 in tema di cumulo di ruoli;
• Sentenza 7060/2026 in tema di CCNL;
• Sentenza 7065/2026 in tema di gravi illeciti professionali;
• Sentenza 7073/2026 in tema di campioni;
• Sentenza 7110/2026 in tema di conflitto di interessi;
• Sentenza 7115/2026 in tema di equivalenza dei requisiti;
• Sentenza 7116/2026 in tema di risarcimento del danno da revoca dell’aggiudicazione;

Consiglio di Stato 6984/2026

ALFA, seconda classificata in una gara per l’affidamento dei servizi di architettura e ingegneria inerenti alla realizzazione di un asilo nido comunale contesta l’illegittimità dell’aggiudicazione a BETA deducendo che il cumulo dei due ruoli, di direttore dei lavori e di coordinatore per la sicurezza in fase di esecuzione, in capo ad un unico soggetto viola il divieto stabilito dalla normativa per gli appalti di lavori d’importo superiore al milione di euro, oltre che dalle prescrizioni del disciplinare. Si sostiene che tale cumulo costituisce una carenza sostanziale ed escludente dei requisiti di partecipazione, non sanabile ex post senza alterare l’offerta tecnica. Il TAR Puglia, nella sentenza 85/2026, accoglie il ricorso e annulla l’aggiudicazione ritenendo che la disciplina di gara debba integrarsi con le norme del codice dei contratti pubblici che vietano la coincidenza delle due funzioni sopra la soglia indicata. Di conseguenza, la violazione viene qualificata come un difetto originario dell’offerta che incide sulla validità della partecipazione e non consente la sostituzione del professionista. Ora il Consiglio di Stato ribalta la pronuncia di primo grado rilevando che le disposizioni sul divieto di cumulo delle funzioni attengono strettamente alla fase di esecuzione del contratto e non alla fase partecipativa e che la disciplina dei requisiti di partecipazione per i servizi di ingegneria e architettura è autonoma e tassativa. Non sussistendo una lacuna esplicita nel bando di gara, non vi è spazio per un’eterointegrazione espulsiva.

Consiglio di Stato 7060/2026

La controversia trae origine dalla procedura aperta indetta per l’affidamento dei lavori di ammodernamento di gallerie autostradali nella quale, nel corso della verifica dei requisiti, la stazione appaltante rileva che una delle società mandanti del raggruppamento aggiudicatario ALFA applica ai propri dipendenti un CCNL diverso da quello richiesto e, riscontrando trattamenti deteriori in diversi istituti normativi e un valore economico delle componenti fisse inferiore rispetto al parametro stabilito nel bando, lo esclude. ALFA contesta un vizio di istruttoria e di motivazione, sostenendo che la stazione appaltante abbia erroneamente preteso un’assoluta e rigida sovrapponibilità tra i contratti collettivi anziché una valutazione complessiva di equiparabilità delle tutele e inoltre contesta l’obbligo stesso di svolgere la verifica di equivalenza, affermando la maggiore pertinenza del contratto dei laterizi in ragione della specifica attività industriale svolta dalla mandante.

Il TAR Lazio, nella sentenza 5506/2026, respinge il ricorso evidenziando come la valutazione dell’equivalenza tra contratti collettivi costituisca espressione di discrezionalità tecnica dell’amministrazione, sindacabile solo per manifesta illogicità o travisamento dei fatti. Nel merito, la pronuncia conferma la legittimità dell’operato della stazione appaltante, la quale ha condotto un raffronto sistemico facendo emergere scostamenti non marginali. Consiglio di Stato conferma la decisione ribadendo che l’accertamento dell’equivalenza delle tutele normative ed economiche risponde a un obbligo inderogabile volto a garantire la protezione dei lavoratori e a prevenire fenomeni di concorrenza sleale o ribassi sul costo del lavoro. La valutazione svolta dall’amministrazione risulta congrua e priva di vizi logici, poggiando su elementi oggettivi e differenziali sistematici che riducono le garanzie per i dipendenti. La scelta di fissare un unico contratto di riferimento fondato sulle prestazioni prevalenti appare del tutto ragionevole, dovendo prevalere l’oggetto effettivo dell’appalto anziché l’inquadramento formale del singolo concorrente.

Consiglio di Stato 7065/2026

ALFA contesta l’esclusione da una gara per la gestione triennale dei servizi di movimentazione e facchinaggio, causata dall’applicazione di un contratto collettivo difforme da quello prescritto, e lamenta  l’assenza di un grave illecito professionale accertato e il difetto di istruttoria e motivazione, ma il TAR Campania, nella sentenza 2089/2026, accoglie il ricorso evidenziando che la dichiarazione resa dal consorzio è veritiera e completa, poiché riporta gli estremi della pronuncia giudiziale e la ricostruzione dei fatti. L’assenza di una motivazione in concreto sull’inaffidabilità dell’operatore nel precedente contenzioso impedisce di configurare un grave illecito professionale accertato. Ora il Consiglio di Stato conferma la chiarendo che la mera riconducibilità astratta di un fatto alla fattispecie del grave illecito professionale non è sufficiente a giustificare l’estromissione. È difatti indispensabile una motivazione puntuale della stazione appaltante ancorata al caso concreto, volta a dimostrare l’idoneità della condotta a compromettere l’integrità dell’operatore.

Consiglio di Stato 7073/2026

La disciplina di una gara per la fornitura di dispositivi sanitari prescriveva la consegna obbligatoria di campioni fisici entro il medesimo termine previsto per la presentazione delle offerte, comminando espressamente l’esclusione in caso di inosservanza della scadenza. ALFA consegna la campionatura con due giorni di ritardo, la stazione appaltante ne dispone l’esclusione e quindi contesta la natura meramente dimostrativa e non essenziale della campionatura, sostenendo che l’offerta tecnica sia documentalmente completa e che la stazione appaltante debba attivare il soccorso istruttorio. Lamenta inoltre la violazione del principio di tassatività delle cause di esclusione, l’assenza di un’effettiva lesione della par condicio e un difetto di motivazione nell’atto di esclusione, asseritamente integrato solo in sede di riscontro all’istanza di autotutela. Il TAR Sardegna, nella sentenza 596/2025, respinge il ricorso chiarendo che la motivazione dell’atto espulsivo risulta ben comprensibile sin dall’inizio ad un operatore diligente. Quanto al soccorso istruttorio, ne esclude l’applicabilità poiché la disciplina di gara attribuisce alla campionatura una specifica funzione valutativa ai fini dell’offerta tecnica, destinando un punteggio significativo alla qualità dei materiali, da accertare proprio sui campioni prescritti.

Ora il Consiglio di Stato rigetta l’appello e conferma la sentenza impugnata. I giudici di palazzo Spada ribadiscono che il chiaro tenore letterale della legge di gara richiede il deposito della campionatura entro il termine perentorio delle offerte a pena di esclusione. Tale elemento dimostra il carattere essenziale del campione ai fini della valutazione dell’offerta, precludendo qualsiasi attivazione del soccorso istruttorio, la quale si tradurrebbe in una palese lesione del principio di parità di trattamento tra i concorrenti. Inoltre, il Supremo Consesso evidenzia come non sussista alcuna violazione della tassatività delle cause di esclusione quando la campionatura non ha una funzione meramente illustrativa ma costituisce elemento essenziale dell’offerta da valutare per il punteggio tecnico.

Consiglio di Stato 7110/2026

ALFA, in una gara per l’affidamento del servizio di controllo dosimetrico e la relativa fornitura di dispositivi di sorveglianza, lamenta una situazione di conflitto di interessi in capo al legale rappresentante dell’aggiudicataria BETA, il quale ricopre contemporaneamente il ruolo di esperto di radioprotezione uscente presso la medesima stazione appaltante, avendo contribuito alla redazione del Regolamento aziendale e coadiuvato l’ente nel monitoraggio e controllo delle forniture preesistenti, ma il TAR Lazio, nella sentenza 23731/2025, respinge il ricorso interpretando la disciplina del conflitto di interessi in chiave innovativa e sostenendo che la normativa vigente limita la rilevanza ai soli conflitti effettivi, escludendo quelli potenziali. Di conseguenza, attribuisce a chi denuncia il conflitto l’onere di provare un pregiudizio effettivo patito dall’amministrazione, circoscrivendone la verifica al piano della convenienza economica e valutando esclusivamente l’impatto sui costi.

il Consiglio di Stato conferma la decisione, ma ne corregge la motivazione. I giudici di Palazzo Spada evidenziano che il conflitto di interessi conserva la sua natura di fattispecie di pericolo, poiché il quadro normativo tutela innanzitutto il pieno esplicarsi della concorrenza e la parità di trattamento tra tutti gli operatori. La riforma legislativa non elimina la rilevanza del pericolo potenziale, ma introduce un rigoroso regime probatorio volto a bilanciare l’imparzialità dell’azione amministrativa con il suo buon andamento. Chi invoca il conflitto deve provare la minaccia all’imparzialità e all’indipendenza sulla base di presupposti specifici, oggettivi e documentati, relativi a mansioni concrete e non a mere posizioni formali. Nel caso di specie, l’ipotesi di conflitto resta indimostrata. L’istruttoria non evidenzia alcuna interferenza reale con la gara, anche considerando che entrambe le offerte tecniche ottengono un punteggio identico e che l’aggiudicazione avviene unicamente in base al prezzo, elemento del tutto indipendente da presunti vantaggi informativi.

Consiglio di Stato 7115/2026

La controversia trae origine da una procedura di gara per l’affidamento della fornitura di biscotti frollini, in cui ALFA impugna la lex specialis nella parte in cui impone, quale specifica tecnica per l’imballaggio primario e per gli stick interni, una confezione termosaldata con saldatura sia trasversale sia longitudinale munita di alette. L’impresa, disponendo di un sistema di confezionamento parzialmente difforme, ritiene la clausola illegittimamente escludente e lesiva della concorrenza. A seguito del diniego di chiarimenti e della successiva esclusione con escussione della cauzione e aggiudicazione in favore di BETA, ALFA propone ricorso, lamentando la sproporzione e la irragionevolezza della specifica tecnica prescritta rispetto alle reali esigenze della stazione appaltante. In particolare, sostiene la piena equivalenza funzionale del proprio sistema di imballaggio ai fini del risultato prestazionale e della conservazione del prodotto, contestando l’applicazione rigida delle clausole di gara e la conseguente decadenza dall’aggiudicazione.

Il TAR Lazio, nella sentenza 177172026, respinge il ricorso osservando che la tecnica di confezionamento richiesta garantisce una qualità superiore e una maggiore ermeticità, fondamentale per prodotti destinati a circuiti assistenziali che richiedono elevati tempi di conservazione anche dopo l’apertura della confezione principale. L’ammissione di un’offerta non conforme si tradurrebbe in un’alterazione della par condicio a danno delle imprese che hanno investito nel proprio ciclo produttivo. Viene inoltre esclusa la possibilità di applicare il principio di equivalenza, attesa l’inidoneità del sistema dell’impresa a garantire la medesima tenuta ermetica per i pacchetti interni.

Ora il Consiglio di Stato conferma la decisione evidenziando come la definizione delle caratteristiche tecniche delle forniture rientri nella discrezionalità della stazione appaltante, sindacabile unicamente per manifesta illogicità od arbitrarietà. La richiesta di termosaldatura con alette anche per i pacchetti interni risponde a una precisa ed effettiva esigenza di conservazione del prodotto nel tempo. Sotto il profilo dell’equivalenza, la Sezione chiarisce che la conformità sostanziale non può operare quando la legge di gara stabilisce specifiche tecniche inderogabili e descrittive nel quomodo, la cui violazione configura un’ipotesi di prestazione non fungibile.

Consiglio di Stato 7116/2026

La controversia trae origine dalla procedura aperta indetta per l’affidamento della fornitura di sette shuttle elettrici adibiti al trasporto turistico, aggiudicata all’unica società partecipante ALFA. Tuttavia, nel corso delle successive verifiche, l’amministrazione rileva criticità nell’offerta tecnica, evidenziando che l’aggiudicataria intende fornire veicoli nati per il trasporto merci e successivamente riconvertiti al trasporto passeggeri, oltre a riscontrare un prezzo non in linea con i valori di mercato. E di conseguenza annulla l’aggiudicazione. ALFA insorge dinanzi al giudice amministrativo chiedendo l’annullamento del provvedimento di autotutela e il risarcimento del danno, sostenendo che gli atti di gara non richiedono espressamente veicoli con fabbricazione nativa per il trasporto persone, ma il TAR Campania, nella sentenza 660/2026, dichiara improcedibile la domanda di annullamento per la mancata impugnazione della nuova aggiudicazione, respinge la pretesa risarcitoria ritenendo la revoca un atto legittimo, ma riconosce in favore della ricorrente un indennizzo economico per le presunte spese di preparazione e trasformazione dei veicoli.

Ora il Consiglio di Stato riforma la sentenza con riguardo alla spettanza dell’indennizzo. In primo luogo, i giudici di palazzo Spada confermano la correttezza dell’esame del merito sotto il profilo risarcitorio, rilevando che la sopravvenuta improcedibilità dell’azione di annullamento non preclude al giudice di pronunciarsi sulle tutele per equivalente quando permane un interesse della parte. In secondo luogo, il Collegio evidenzia l’inammissibilità delle doglianze sull’annullamento d’ufficio, poiché il provvedimento impugnato trova solido fondamento nella legittima revoca disposta dall’amministrazione nell’esercizio dello ius poenitendi per tutelare l’interesse pubblico al perseguimento di elevati standard qualitativi. Infine, la decisione si sofferma sull’ambito applicativo dell’indennizzo da revoca. Il Consiglio di Stato chiarisce che tale ristoro, distinto dal risarcimento del danno, risponde alla tutela del legittimo affidamento e copre unicamente il danno emergente circoscritto alle spese di partecipazione alla gara e stipula contrattuale debitamente documentate. Di conseguenza, la pronuncia nega la liquidazione di somme per attività di allestimento mai effettivamente avviate o per l’acquisto di mezzi che restano nella disponibilità dell’impresa ed entrano a far parte del suo patrimonio aziendale.