La giurisprudenza del Consiglio di Stato dal 1 al 5 dicembre 2025

Nella prima settimana di dicembre 2025 il Consiglio di Stato ha pubblicato 12 sentenze in tema di contrattualistica pubblica nella vigenza del D. Lgs. 36/2023:

• Sentenza 9454/2025 in tema di termini per l’Impugnazione dell’accesso agli atti;
• Sentenza 9462/2025 in tema di divisione in lotti;
• Sentenza 9509/2025 in tema di discrezionalità nella valutazione tecnica;
• Sentenza 9510/2025 in tema di coti della manodopera e CCNL diverso da quello richiesto;
• Sentenza 9515/2025 in tema di oscuramento dell’offerta;
• Sentenza 9566/2025 in tema di verifica dei costi della manodopera;
• Sentenza 9573/2025 in tema di oscuramento dell’offerta;
• Sentenza 9575/2025 in tema di offerte con una parte prevalente di prodotti originari di Paesi terzi;
• Sentenza 9577/2025 in tema di scorporo dei costi della manodopera;
• Sentenza 9599/2025 in tema di possesso dei requisiti di partecipazione negli RTI;
• Sentenza 9617/2025 in tema di soccorso istruttorio;
• Sentenza 9625/2025 in tema di discrezionalità nella valutazione tecnica;

Consiglio di Stato 9454/2025

La STAZIONE APPALTANTE indice una procedura di evidenza pubblica per la concessione dell’attività di riscossione coattiva dei tributi omettendo di pubblicare sulla piattaforma telematica, a seguito dell’aggiudicazione, la documentazione di BETA. ALFA, classificatasi seconda, avanzava un’istanza di accesso agli atti che viene accolta solo parzialmente, con oscuramento di alcune parti dell’offerta tecnica, in accoglimento della richiesta di quest’ultima. Il diniego parziale alimenta il sospetto che l’offerta, che prevedeva un “aggio nullo”, potesse aver omesso attività essenziali o trascurato costi di esercizio e cosi ALFA ricorre al TAR Marche che però, nella sentenza 748/2025 lo dichiara tardivo e quindi irricevibile, ritenendo applicabile il termine breve di dieci giorni a decorrere dalla comunicazione dell’aggiudicazione (28 maggio 2025).

ALFA contesta la decisione di fronte al Consiglio di Stato che ora riforma la sentenza di primo grado, affermando la tempestività del ricorso e ribadendo il carattere eccezionale della norma sul rito accelerato per l’impugnazione delle decisioni sull’oscuramento. Si è stabilito che il termine ridotto di dieci giorni opera solo nell’ipotesi tipica in cui la stazione appaltante, al momento della comunicazione dell’aggiudicazione, abbia contestualmente pubblicato la documentazione dell’aggiudicataria e dato atto delle decisioni assunte sull’eventuale oscuramento. Il termine di impugnazione decorre, quindi, solo dalla successiva conoscenza della statuizione limitativa dell’accesso. Dato che il ricorso era stato notificato a soli otto giorni dalla comunicazione della decisione parziale di oscuramento (19 giugno 2025), il Consiglio di Stato ha concluso per la sua tempestività, a prescindere dall’applicazione del termine di dieci o di trenta giorni.

Consiglio di Stato 9462/2025

ALFA impugna la delibera con cui la STAZIONE APPALTANTE ha indetto una procedura aperta per l’affidamento di servizi di supporto alle attività medico veterinarie, scegliendo di procedere con lotto unico nonostante le prestazioni richieste fossero ritenute eterogenee. Il TAR Campania, nella sentenza 9462/2025 accoglie il ricorso giudicando che la disomogeneità delle prestazioni avrebbe giustificato la suddivisione in lotti e la STAZIONE APPALTANTE impugna la sentenza invocando il principio di risultato per motivale la sua decisione di ricorrere ad un lotto unico.

Ora il Consiglio di Stato ribalta la decisione di primo grado ribadendo che, anche nel vigente quadro normativo, la suddivisione in lotti è una facoltà e non un obbligo, e che la tensione pro-concorrenziale deve essere bilanciata con valori antagonisti parimenti protetti, quali l’uso più efficiente dei finanziamenti pubblici e la accresciuta efficienza della spesa pubblica. Il Collegio ha stabilito che la STAZIONE APPALTANTE può ragionevolmente ritenere prevalente l’esigenza organizzativa legata all’efficiente gestione del servizio rispetto alla finalità pro-concorrenziale, purché supportata da una motivazione non illogica o irrazionale come nel caso di specie la scelta di unificare il contratto per tutelare un’efficiente gestione complessiva e coordinata è stata ritenuta logica e ragionevole.

Consiglio di Stato 9509/2025

ALFA contesta l’attribuzione di un punteggio premiale a BETA, affermando che il servizio di progettazione esecutiva dichiarato fosse stato in realtà svolto da altri professionisti e non fosse a lei riconducibile ma il TAR Sardegna nella sentenza 85/2025 rigetta il ricorso, ritenendo fornita la prova adeguata e ALFA impugna la decisione al Consiglio di Stato il quale conferma ora la sentenza di primo grado ribadendo che le valutazioni della commissione di gara rientrano nell’ambito della discrezionalità tecnica e sono sindacabili solo in presenza di vizi macroscopici e affermando che in questo caso concreto la prova della riconducibilità del servizio di progettazione all’aggiudicatario fosse stata fornita.

Consiglio di Stato 9510/2025

La STAZIONE APPALTANTE indice una procedura aperta per l’affidamento di lavori di manutenzione della segnaletica e ALFA, seconda classificata contesta l’aggiudicazione a BETA che invece avrebbe dovuto essere esclusa per aver calcolato i costi della manodopera con un CCNL (quello per i metalmeccanici) diverso da quello indicato dalla lex specialis (quello per le imprese edili), e per aver omesso l’incidenza delle spese generali. Il TAR Lazio, nella sentenza 7201/2025 respinge il ricorso, ritenendo irrilevante l’asimmetria tra il CCNL dichiarato in sede di offerta e quello applicabile in fase esecutiva, purché vi fosse l’impegno all’applicazione del CCNL previsto dal bando appunto in sede di esecuzione, e non escludendo l’aggiudicatario per la mancata indicazione delle spese generali, non richiesta a pena di esclusione.

ALFA impugna la sentenza e ora il Consiglio di Stato ribalta la decisione del TAR affermando l’irregolarità dell’offerta di BETA per la mancata presentazione dell’attestazione di equivalenza tra i due CCNL e, soprattutto, per la predisposizione dei costi della manodopera in base a un CCNL diverso da quello che sarebbe stato applicato in fase esecutiva. Difatti l’applicazione di un CCNL differente incide naturalmente e direttamente sulla determinazione dei costi della manodopera, rendendo il CCNL un elemento essenziale dell’offerta e tale discrasia configura l’offerta come condizionata all’aggiudicazione.

Consiglio di Stato 9515/2025

ALFA, secondo classificato in una procedura aperta per l’affidamento di un servizio di sterilizzazione fa accesso agli atti e la STAZIONE APPALTANTE oppone un diniego parziale motivato con l’esigenza di tutelare il segreto commerciale dell’aggiudicatario BETA e ALFA impugna la decisione davanti al TAR Lazio, contestando in particolare l’oscuramento di ampie parti dell’offerta tecnica. Il TAR, nella sentenza 4947/2025, con la sentenza respinge il ricorso confermando l’esistenza di ragioni a tutela del segreto commerciale. Ora il Consiglio di Stato ha accolto l’appello di ALFA sottolineando che l’oscuramento risultava troppo massiccio e non adeguatamente motivato e ribadendo la tendenziale prevalenza delle esigenze di difesa dell’operatore economico risultato secondo in graduatoria sulla tutela del segreto commerciale. Inoltre, il Collegio ha chiarito che il generico richiamo al know-how aziendale e al segreto commerciale non è sufficiente a sottrarre l’offerta tecnica all’accesso senza una motivata dimostrazione della segretezza, specialmente quando, come nel caso di specie, i brevetti richiamati dalla controinteressata risultavano risalenti e scaduti.

Consiglio di Stato 9566/2025

ALFA, impugna l’aggiudicazione ritenendo che l’offerta dell’aggiudicataria BETA è illegittima in quanto il ribasso sui costi della manodopera sarebbe derivato dall’utilizzo di minimi retributivi non aggiornati, risalenti al 2021e chiedendo in subordine la  dell’rinnovazione della verifica di congruità dell’offerta di BETA. Il TAR Bologna, nella sentenza 209/2025 respinge la domanda di esclusione immediata, ma accoglie il ricorso in via subordinata, imponendo alla STAZIONE APPALTANTE una verifica sulla base dei costi della manodopera aggiornati del CCNL previsto dalla lex specialis ma ALFA, non soddisfatta propone appello criticando la mancata esclusione immediata della controparte.

Ora il Consiglio di Stato respinge l’appello e conferma la decisione del T.A.R. di disporre il “remand” procedimentale perché il costo medio della manodopera, come indicato nelle tabelle, non assume un valore di parametro assoluto e inderogabile, ma ha una funzione meramente indicativa e quindi il mero disallineamento tra il costo della manodopera offerto e il costo medio tabellare non è sufficiente, di per sé, a configurare la violazione dei minimi salariali. Inoltre, le giustificazioni relative a una più efficiente organizzazione aziendale, addotte per spiegare lo scostamento, devono essere valutate in un apposito contraddittorio procedimentale in sede di verifica di congruità senza il quale non si può affermare che l’offerta dell’aggiudicataria viola i trattamenti minimi retributivi.

Consiglio di Stato 9573/2025

La STAZIONE APPALTANTE indice una procedura aperta per l’affidamento di servizi di noleggio, lavaggio, manutenzione, fornitura e logistica di vestiario e DPI e ALFA impugna l’aggiudicazione chiedendone parziale nella parte in cui la STAZIONE APPALTANTE aveva accolto le richieste di oscuramento di alcune parti delle offerte dell’aggiudicataria BETA e di GAMMA, terza classificata, con l’obiettivo di ottenere la documentazione integrale compresi i DGUE leggibili ma il TAR, nella sentenza 18546/2025, rigetta il ricorso ravvisando un giusto bilanciamento tra esigenze di riservatezza e trasparenza, e ritenendo che BETA e GAMMA avessero adeguatamente motivato l’esistenza di un segreto tecnico o commerciale per le parti oscurate. Inoltre, aveva escluso che l’istante avesse provato una concreta necessità di utilizzo a fini difensivi della documentazione oscurata, non qualificando l’istanza come meramente esplorativa, ma ritenendola comunque inidonea a dimostrare l’indispensabilità dei dati.

ALFA appalla la sentenza e ora il Consiglio di Stato, accogliendo l’appello, ribalta la sentenza affermando che ALFA ha adeguatamente provato l’indispensabilità della documentazione ai fini della difesa in giudizio ribadendo che, per limitare l’accesso, non basta una generica affermazione sul know-how, ma è necessario un ad hoc balancing , in cui l’informazione da tutelare sia specificatamente individuata, suscettibile di sfruttamento economico e in grado di garantire un vantaggio concorrenziale, oltre a presentare effettivi e comprovabili caratteri di segretezza oggettiva. Non essendo stata fornita adeguata motivazione sul punto nel provvedimento impugnato, la sentenza di primo grado è stata riformata.

Consiglio di Stato 9575/2025

La STAZIONE APPALTANTE indice una procedura negoziata per l’affidamento di un contratto quadro avente ad oggetto la fornitura di tubazioni e pezzi speciali in ghisa per condotte d’acqua potabile e ALFA, che commercializza in UE tubazioni prodotte prevalentemente in India e negli Emirati Arabi, partecipa alla gara nonostante la previsione, inserita nella lex specialis, della facoltà di respingere l’offerta se la parte dei prodotti originari di Paesi terzi superasse il 50% del valore totale dei prodotti stessi. La STAZIONE APPALTANTE esclude ALFA sulla base della sua stessa autodichiarazione del superamento della suddetta soglia e ALFA impugna il provvedimento sostenendo che la norma non prevede un automatismo espulsivo, ma attribuisce alla STAZIONE APPALTANTE una facoltà discrezionale esercitabile solo dopo una valutazione specifica e motivata dell’offerta, e non sulla base del mero dato quantitativo e che quindi si è violato il principio di tutela della concorrenza, ma il TAR Toscana, nella sentenza 909/2025, respinge il ricorso, affermando che la disciplina nazionale in materia di contratti pubblici stabilisce una logica ‘escludente’ che pone l’esclusione come regola in caso di prodotti extra-UE prevalenti, mentre l’ammissione costituisce l’eccezione, richiedendo in tal caso una specifica motivazione.

Ora il Consiglio di Stato, respingendo l’appello proposto da ALFA conferma la correttezza dell’operato della STAZIONE APPALTANTE chiarendo che la normativa nazionale, in linea con la Direttiva UE, attribuisce alla Stazione Appaltante una facoltà ampiamente discrezionale di respingere le offerte che superino la soglia del 50% di prodotti originari di Paesi terzi, e che tale facoltà può essere esercitata anche sulla base del mero dato quantitativo autodichiarato dal concorrente. La legge non richiede alcuna motivazione ulteriore per il provvedimento di respingimento oltre al riscontro del superamento della soglia e al contrario, l’obbligo di motivazione ‘aggravato’ e l’onere di trasmettere una relazione all’Autorità sussiste esclusivamente nel caso di mancato respingimento dell’offerta (il cosiddetto principio comply or explain o apply or explain). La ratio di questa impostazione è la tutela della produzione comunitaria e il riassetto degli equilibri concorrenziali, in un contesto di settori speciali che necessita del rispetto delle condizioni di reciprocità.

Consiglio di Stato 9577/2025

ALFA, escluso Campania, con la sentenza n. 4608/2025, accoglie il ricorso giudicando la formulazione del ribasso da parte di BETA in conflitto con la lex specialis, e di conseguenza annulla l’aggiudicazione determinando l’esclusione dell’offerta viziata. La STAZIONE APPALTANTE ricorre al Consiglio di Stato che ora rigetta l’appello ribadendo che i costi della manodopera, seppure scorporati, continuano a far parte dell’importo a base di gara complessivo sul quale deve essere quantificato il ribasso offerto dall’operatore economico. Lo “scorporo” mira unicamente a garantire trasparenza e a rafforzare la tutela della manodopera, consentendo all’operatore di dimostrare che il ribasso complessivo derivi da una più efficiente organizzazione aziendale e non implica il decurtamento della base di calcolo del ribasso.

Consiglio di Stato 9599/2025

ALFA impugna l’aggiudicazione di una gara aperta per l’affidamento di servizi di supporto al monitoraggio e conduzione di grandi contratti informatici lamentando la mancata esclusione dell’aggiudicataria BETA per la carenza dei requisiti prescritti per il Responsabile Unico delle Attività Contrattuali (RUAC), in particolare i dieci anni di esperienza nel ruolo di responsabile di contratti di monitoraggio. BETA risponde proponendo un ricorso incidentale volto a ottenere a sua volta l’esclusione di ALFA per mancata dimostrazione del requisito tecnico-esperienziale in misura corrispondente alla quota di servizi di sua competenza all’interno del suo RTI.

Il TAR Lazio, nella sentenza 9111, accoglie entrambi i ricorsi annullando sia l’ammissione di ALFA che quella di BETA e ora il Consiglio di Stato ha invece accolto le censure di ALFA rigettando invece quelle di BETA. Il Consiglio ha ribadito che l’esperienza decennale nel ruolo di “responsabile” di contratti di monitoraggio deve intendersi come maturata in una posizione apicale e unica di referente , escludendo la rilevanza di esperienze maturate in ruoli non apicali all’interno di team o come responsabile di singole aree o servizi specifici, in linea con un’interpretazione letterale e sistemica del capitolato tecnico. Inoltre ha stabilito che, per gli appalti di servizi e forniture, il nuovo Codice dei Contratti Pubblici non ha introdotto il principio di necessaria corrispondenza tra i requisiti di qualificazione e le quote di partecipazione/esecuzione dei singoli operatori facenti parte di un raggruppamento, neppure quale regola generale suppletiva.

Consiglio di Stato 9617/2025

La STAZIONE APPALTANTE indice una procedura aperta per l’affidamento in concessione del servizio di farmacia comunale ma ALFA, secondo classificato impugna l’aggiudicazione a BETA sostenendo che la Commissione di gara avrebbe dovuto attivare il soccorso istruttorio in relazione alla sua offerta tecnica, la quale era ambigua relativamente ai giorni e agli orari straordinaria. Il TAR Lazio, nella sentenza 397/2025, accoglie il ricorso e BETA fa appello contro la decisione negando che l’offerta di ALFA potesse essere considerata ambigua.

Ora il Consiglio di Stato escludendo che l’offerta tecnica dell’Azienda Servizi Pubblici fosse ambigua. La chiave di volta della decisione risiede nell’interpretazione ermeneutica di un inciso contenuto nell’offerta, in cui l’orario di apertura era descritto con riferimento ai giorni festivi e domenicali “solo se di turno, regolati dalla ASL di appartenenza”. A differenza del TAR, il Consiglio di Stato non ha ritenuto che tale passaggio descrivesse servizi pregressi, ma che fosse un chiaro riferimento de futuro al servizio proposto. Il principio ribadito è che, in assenza di reale incertezza, non sussiste l’obbligo di attivare il soccorso istruttorio che, anzi, nel caso di specie, avrebbe potuto configurarsi come una inammissibile integrazione dell’offerta.

Consiglio di Stato 9625/2025

La STAZIONE APPALTANTE indice una procedura aperta per la fornitura di broncoscopi monouso e ALFA, classificatasi seconda, impugna l’aggiudicazione del Lotto 1 sulla base della presunta mancanza di una caratteristica preferenziale prevista dal capitolato tecnico nel prodotto offerto da BETA, ma il TAR Campania, nella sentenza 3292/2025, respinge il ricorso sulla base di una interpretazione meno restrittiva della clausola del capitolato tecnico. ALFA aveva proposto appello insistendo sul fatto che l’assenza della caratteristica richiesta avrebbe dovuto comportare l’attribuzione di zero punti a BETA, il che le avrebbe consentito di superare la prova di resistenza e risultare aggiudicataria, dato lo scarto di soli 4 punti. Ora il Consiglio di Stato respinge l’appello ritenendo che il criterio in esame fosse di natura discrezionale e non on-off. Pertanto, il Collegio ha giudicato non irragionevole l’attribuzione di un punteggio superiore a zero, anche in assenza di completa sovrapponibilità confermando il principio di limitata sindacabilità della discrezionalità tecnica delle commissioni di gara, evidenziando che anche una “predisposizione” a un requisito, in un criterio premiale discrezionale, può essere valorizzata, purché l’attribuzione del punteggio non risulti affetta da manifesta e macroscopica irragionevolezza.